Le modèle français : entre Beveridge et Bismarck

Deux noms résument un siècle et demi de protection sociale européenne : Otto von Bismarck et William Beveridge. Le chancelier allemand invente dans les années 1880 les assurances sociales obligatoires, financées par des cotisations assises sur le travail et réservées aux travailleurs qui contribuent. L’économiste britannique théorise en 1942 une protection universelle, couvrant tous les citoyens « du berceau à la tombe », financée par l’impôt et gérée par l’État autour de la règle des « trois U » : universalité, uniformité, unité.

La France, elle, n’a jamais vraiment choisi. Et ce non-choix, loin d’être une faiblesse originelle, fut d’abord un compromis fécond.

1945 : une synthèse à la française

Le plan français de sécurité sociale conçu par Pierre Laroque revendique explicitement la double filiation. De Bismarck, il retient l’architecture : un financement par cotisations professionnelles, une gestion confiée aux représentants des assurés, des prestations liées au travail. De Beveridge, il retient l’ambition : la généralisation à toute la population, l’unité de gestion, la volonté de couvrir l’ensemble des risques.

L’ordonnance du 4 octobre 1945 pose le principe d’une organisation destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature. Mais la France de 1945 est une société de salariés attachée aux solidarités professionnelles : les agriculteurs, les indépendants, les cadres obtiennent le maintien ou la création de régimes propres. L’universalité restera un horizon, atteint par étapes — et par empilements successifs.

Une hybridation croissante

Les décennies suivantes n’ont cessé d’accentuer le caractère mixte du système :

• La généralisation : de l’assurance volontaire des années 1960 à la couverture maladie universelle (1999), puis à la protection universelle maladie (2016), le droit aux soins s’est progressivement détaché du statut professionnel.
• Le financement : la création de la CSG en 1990 a introduit un impôt affecté, assis sur l’ensemble des revenus, dans un édifice construit sur la cotisation. Aujourd’hui, la branche maladie et la branche famille sont majoritairement financées par l’impôt et les recettes fiscales affectées.
• La gouvernance : depuis les ordonnances de 1967 et surtout le plan Juppé de 1996, le Parlement vote chaque année les lois de financement de la Sécurité sociale, et l’État pilote l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. La démocratie sociale d’origine a cédé du terrain à la démocratie parlementaire.

Le résultat est un système que les comparatistes qualifient d’hybride : bismarckien par ses structures et une partie de son financement, beveridgien par ses ambitions et une part croissante de ses recettes.

Les avantages du compromis

Cette hybridation a procuré des bénéfices durables. Elle a permis une couverture parmi les plus complètes du monde : la France est l’un des pays de l’OCDE où le reste à charge des ménages en santé est le plus faible, autour de 7 % de la dépense de santé. Elle a assuré une remarquable capacité d’adaptation : le système a absorbé la désindustrialisation, le chômage de masse, les crises financières et une pandémie sans rupture de droits. Elle a enfin maintenu un attachement populaire massif : la « Sécu » demeure l’une des institutions les mieux ancrées dans la société française.

Les fragilités révélées par la durée

Mais le compromis a un coût, qui se révèle avec le temps :

1. La complexité : la coexistence de régimes, de guichets et de règles multiples rend le système difficilement lisible pour l’assuré comme pour le décideur.
2. La responsabilité diluée : quand l’État fixe les objectifs, que les caisses gèrent et que les partenaires sociaux siègent sans réellement décider, qui répond des déficits ?
3. Le financement écartelé : assis d’abord sur le travail, il pèse sur le coût de l’emploi ; complété par l’impôt, il expose la protection sociale aux arbitrages budgétaires annuels.
4. L’universalité inachevée : l’articulation entre assurance maladie obligatoire et complémentaires, ou la persistance de trappes à non-recours, montrent que l’unification proclamée reste incomplète.

Assumer l’hybridation ?

La question n’est sans doute plus de choisir enfin entre Bismarck et Beveridge — l’histoire a tranché : la France est durablement les deux. La vraie question est de savoir si l’hybridation peut être assumée et organisée plutôt que subie : clarifier qui finance quoi, redonner un contenu réel à la démocratie sociale là où elle a du sens, et garantir l’universalité effective des droits sans renoncer à la richesse des solidarités professionnelles.

C’est à l’examen de ces choix — historiques, financiers, européens — que ce blog consacrera ses prochaines analyses.